主旨演讲 | 刘尚希：财政金融协同的目标应转向公共风险管理

7月6日至7日，由中国人民大学财政金融学院与中国财政金融政策研究中心联合主办，中国人民大学国际货币研究所（IMI）承办的“2019国际货币论坛”在人民大学隆重举行。中国财政科学研究院院长刘尚希参与主题论坛二：“财税改革与‘双支柱’宏观调控体系” 闭门研讨环节并发表主旨演讲，他指出财政金融协同有两个层次，一个是政策的协同，形成各种政策方案组合；另一个是改革的协同，形成改革方案的组合。财政金融的协同需要二者结合，且目标应转向公共风险管理，同时改变金融部门的运作模式，强化“政策研发”，减少“政策生产”，提高“政策产品”的质量。

以下为演讲全文：

在现实中，从部门的角度看待金融问题，其实是形成一种思维了，有很强的一种惯性。不仅在理论研究方面是这样，而且在实际操作这方面来看，站在部门的角度来看待财政与金融似乎也形成一种习惯。我觉得应当把它融合起来，要超越部门思维。

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财政金融协同的基础

其实财政金融在英文的语境里头，可以用一个词来说，这大家都知道。看起来财政和金融好像是两个不同的体系，但从源头来说，它们可能实际上是一样的。从融资的角度来看，财政金融都可以说是融资。股权、债权、税权都可以说是融资的概念，税权不能转让，征税是强制性的，它没有市场，而股权、债权是可以转让的，它有市场。所以从这一点来看，其实财政和金融有很多的东西是相同相通的。

再从价值和信用的基础来看，财政金融都是国家控制的一种制度规则，是一种历史构建。税收也好、货币也好、价值也好，都是基于公共权力的存在。国家权力产生了税收、货币和国家信用。

再从货币发行流通和财政收支来看，是有内在关联的。基础货币、货币乘数都跟财政关系在一起。铸币税，应当说这是基于国家权力得到的一种，可以说是没有成本，或者成本极低的一种收入，这种收入毫无疑问应当算为财政收入。但是现行体制上的规定，跟教科书上的说法是有很大差异的。

再从风险定价的这个角度来看，财政是金融的基础。风险定价的基准在哪？实际上就是无风险的国债，像国债收益率曲线、信用评级、风险等级，其实都与财政紧密联系在一起，建立在财政这个基础之上。例如，讲到地方债务问题，金融机构或者银行看重的就是地方财政信用等级高，这才去跟它融资。例如，企业如果得到财政资金的注入，这意味着增信。风险定价，这个基准实际上是要财政来提供的。没有财政这个基准，金融风险定价就失去了参照系。从这一点来讲，财政是金融的基础。这个我不多说了，我不展开了，时间有限。

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财政金融协调的目标，应当从需求管理转到公共风险的管理

财政金融政策过去是围绕需求来作文章，要么就是弥补需求的缺口，要么就是抑制需求的过剩，二者有多种不同的搭配，教科书上面说的很多。我觉得仅仅从需求管理的框架来看财政货币政策，已经远远不够了。从需求的角度来看，财政金融目标相对比较简单，是稳定需求，减缓经济波动，如反通胀、反周期。但是，当前经济的运行状态，以及金融的运行状态跟过去相比，发生了很大的变化。这其中最大的一个变化就是金融与经济的关系，两者已经在融合，经济的金融化成为一种基本的趋势。这不仅反映在GDP的比例上，而且反映在金融交易和实体交易的融合上。比如说现在实体交易和金融交易是融合在一块的，还有财务，企业财务也是金融化，各种各样的资产其实也在金融化，实体企业金融资产的占比也在不断提高，可以说整个社会财富都在金融化。

从货币化再到金融化，当然金融化也在数字化，数字货币也出现了，现在又出来了新的货币理论，去中心化。债务、税收、货币，等等这些基本概念恐怕都需要重新定义。去中心化以后，尤其是数字货币出来以后，可能我们原有的教科书都不适应了，传统的理论可能都要彻底更新。所以从这个角度来看，现实的变化需要调整财政金融的目标，恐怕都要从需求管理这么一种老套的框框里面跳出来。面对转型升级发展带来的复杂结构性问题，再加上经济的金融化，仅仅靠需求管理已经是不灵光了。现在这种结构性的失衡已经产生各种不确定性，这些不确定性会导致风险发生机制改变，改变行为主体预期的模式。不言而喻，我们现在面临的问题可能跟我们过去所面临的问题是完全不一样的，刻舟求剑是无解的。

我感觉不确定性的风险成为了问题的根源，从这个角度来判断，财政金融协同的目标应当转向公共风险的管理，不是说需求管理不再需要，现在强调供给侧结构性改革，实际上也表明需求管理满足不了现实的需要。其实，从需求管理到供给管理，再进一步就应是风险管理。当然这里的风险管理指的是公共风险管理。为什么从需求管理转向供给管理，再到公共风险管理，其实这里头的根源就是不确定性越来越大。不确定性越来越大，这不仅仅是个程度的问题，也不仅仅是一段时期出现的问题，而是它越来越成为经济社会运行的一种本质。这恐怕与我们对现实社会的认知、判断是有直接关系的。过去认为这个不确定性就是一种偶然性，我们研究的目的更多是去找规律，但现在发现这个现实本身或者这个事件的本质本身就是不确定性的，我们是仅仅在构建某种确定性，在某种条件下你能找到一种确定性，构建一种确定性，这就变成了所谓的寻找规律。

在谈到规律的时候，其实都要谈到一点——条件。如果不谈条件去谈规律，等于没谈规律，或者说谈规律没有意义，任何规律都是需要条件的，或者某种趋势都是在一种条件下发生的。也就是说，某种趋势实际上就是某种条件下的确定性。所以在这个意义上讲，我们需要重新认识这个世界，等于我们对财政金融问题需要从哲学层面去重新认识，要有一种新的认识方法。

传统的基于确定性的知识体系，我觉得已经是不适应了。或者说确定性的指示体系无法用在不确定性的事件，就是说不确定性和风险已经成了问题的根源，现有的许多指标难以正确反映。我们本来就处在一个不确定性的世界当中，风险是无处不在，无时不有。我们的目标，或者我们的任务，就是共同去构建某种条件，从而构建某种确定性。

基于这么一种思路，财政政策、货币政策、宏观审慎政策、宏观审慎监管就应当是一体的宏观风险管理的工具，三者是不能分开的。如果三者一旦分开了，就面临着一种新的风险，就是拆弹的风险，一不小心风险炸弹就爆炸了，或者引发连环爆炸。这在现实中已经出现这种情况了。例如2017年年底以来，财政、金融都在同时发力，目标就是防范化解重大风险，但是政策的不协调，引发了经济的急剧收缩，尤其是对民营企业的影响更大，其实引发了更大的风险。

所以我在政协发言的时候，曾经讲到，特别要防止拆弹的风险。那么从财政金融协调的这个角度来说，财政政策、货币政策、宏观审慎政策、宏观审慎监管应放在一起来考虑，如果缺乏一种协调的机制，分开实施这些政策和进行监管，很可能引发更大的风险，不是在管理风险，更不是在缩小风险，而是在制造风险。

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如何认识公共风险

风险是表现在各个领域，其实只有承担风险主体的不同，本质上是一样的。风险讲的是一种可能性，从而才是一种可能的损失。风险这个概念，不是一种实体的存在，它是一种虚拟的存在。从思维方式上讲，风险思维跟我们平时所讲的所谓理性思维，实际上是有很大区别的。

政府承担的是公共风险，而不是其他什么风险。但是我们现在在政策定制以及学术讨论中，对风险是有领域的区分，经常谈财政风险、金融风险、房地产风险等等，但是很少去区分公共风险跟微观主体应承担的个体风险。两者性质是完全不同的，尤其谈到金融风险的时候，往往也没有区分市场主体，像金融机构它应当承担的风险和政府应当去承担的风险，这里头风险责任怎么去划分？这可能是当前宏观审慎需要考虑的大问题。

如果说市场该承担的风险，政府更多的介入，那就是越位了；如果这个市场的风险它已经溢出市场，变成了一种公共风险，我们还看不见，那就缺位了。那么怎么去把握这个风险？它是不是溢出市场呢？这恐怕就是在宏观审慎当中面临的一个难题。现在我也没看到有什么更好的操作性的办法。从微观审慎到宏观审慎，其实是一个理念的变化，也是一个方法的调整，更加强调从整体，从公共性，或者说系统性这么一个角度来观察和认识金融风险问题。这当然是一个很大的进步。但在现实中，金融机构应当承担的风险和政府应当承担的风险怎么样去界定？我觉得现在是个难题。因为大而不能倒，大到一定程度以后，系统重要性提升，你说是金融机构该承担还是政府去承担？那么这个问题的性质就发生了变化。

美国金融危机给我们提供了这样的研究案例，那在我们国家出现了包商银行，尽管它还不大，也不能让它倒。这当然是为了有利于控制风险的蔓延，但是，这是不是有利于强化金融机构作为微观主体的风险责任呢？这就是大家常说的道德风险问题，这是一个难题。

风险本身是无边无界的，像我们经常谈到的经济风险、财政风险、金融风险表现在各个领域，实际上相互转化，是相互叠加的。所以财政金融两家所说的不一样，财政风险金融化，这可能是金融部门喜欢说的；而金融风险财政化，这可能是财政部门喜欢说的。我觉得这样的话，没有什么意义。风险金融化也好，财政化也好，风险本来就是无界的，仅仅是存在的具体形式暂时不同。在汉语这个语境当中，风险的这个概念非常准确表达了风险的本质，风险就像风一样，既看不见也摸不着，但是你能感觉到。所以风险是没有边界的，财政风险、金融风险可能都是一体的东西，只是我们站在不同的角度去看，看到了不同的形态，看到了不同的东西，说不准看到的是一个东西。所以从这一点来看，我们更要跳出部门，从整体上看这个公共风险。

当前的公共风险，我觉得来自于三个相互关联的结构性失衡：

一是社会供给、社会需求之间的结构性失衡。为什么经济下行？就是出现了供需之间结构性的失衡。但这个问题主要是在哪一方面呢？是需求的问题，还是供给的问题呢？很显然，在我们国家现阶段是供给的问题。这个供给的问题是不是可以简单的说供给过剩呢？供给为什么会过剩呢？其实这与我们的市场化改革没有完成是有直接关系的。要素的市场化配置没有完全实现，社会供给结构、质量就很难按照市场的规则去自适应调整变化。

我们的市场中现在存在着竞争的不公平，市场产生逆向淘汰，供给的质量怎么提升呢？高端的需求，即使产生了，供给也不会相应跟进。在我们国家出现了有需求而供给跟不上，甚至没有供给的这种情况，不是企业不想做，而是没法做。比如高端需求，要满足，就得供给质量提高，你得研发，但在知识产权保护不力的情况下，你刚刚研发出来，可能模仿的就先量产了，那谁能去搞研发呢？我称之为“供给响应机制”失灵。

还有，满足不断提升的需求，光有品质不行，还要有品牌，品牌标志着产品或服务具有可以放心消费的确定性，而打造一个品牌需要时间。但在现有的这种市场环境下，一个品牌要打造出来是很难的。所以大家都去干短期化的事，捞快钱，而那些研发啊、品牌啊等等，在这些方面，企业想做也很难。这就导致社会供给与社会需求之间失衡，这种失衡不是总量的，而是结构性的，这种风险累积到一定程度就会导致经济下行。这不是周期理论能解释的，一旦下行，就不会是短期性的。

表现在宏观，根子在微观，优胜劣汰的市场功能没得到充分发挥。

二是金融供给与金融需求之间的结构性失衡。这就导致金融的功能性失调，进而妨碍了供给体系、需求体系的自适应调整，并反映在现象层面的所谓融资难融资贵的这些障碍性问题。其实融资难和融资贵是两个问题，融资难是通道问题，属于体制性问题，而融资贵是风险定价问题，属于市场性问题，但常常把这两个问题混为一谈。

还有影子银行的问题，有一段时间把影子银行妖魔化，就说影子银行是个妖怪，是风险的根源，应该要打击，甚至要彻底取缔，结果一严打，导致很多民营企业失血，流动性紧张，进而导致各种雷暴。这个影子银行快速发展是怎么回事呢？其实是金融市场没深化的一种结果。正规金融渠道不能满足融资需求，就会在市场里长出一个新的融资渠道。这是民企融资需求引发出来的金融供给，形成金融双轨制：政府主导的金融和市场主导的金融。改变双轨制的正确取向应当是市场化，但近两年来采取的很多措施是行政性的，以防风险的名义实行疾风暴雨式的行政式监管。把表外、非标都看成是风险的一个代名词，其实这个表外、这个非标难道就是风险本身吗？那么现在成立银行理财公司，这不也是在表外嘛。基于行政权力的任性监管导致社会融资规模急剧收缩，并一直延续到现在。

防风险是正确的，关键是如何防风险。不是建立在市场深化基础上，而是建立在行政权力基础上的防风险，其结果可能适得其反。现实告诉我们，防风险未贯穿市场化的理念，多多少少还有一些计划体制的影子，再加上一些行政化的东西交织在一起，使金融一直处于受抑制的状态。一方面，我国的金融扩张快，行业产值占GDP的比重比发达国家还要高，而另一方面我国的金融也受到严重抑制，这是一个悖论，其根源还是在金融双轨制。

金融供给的半市场化，而金融需求的高度市场化，这种结构性脱节，导致我国经济体系内生的不确定性扩大，并产生回波效应，反过来使金融风险迅速扩大。而防风险的行政性路径依赖，导致经济风险、金融风险二者循环扩大。

三是公共服务供给与公共服务需求的结构性脱节。这种结构性脱节带来的后果是什么呢？首先就是结构性失业的问题。一方面是大学生找工作困难，甚至还要去回炉去职校才能找到工作，另一方面企业招工也难，一些岗位找不到人。国家花了大量的钱培养的人才，却跟国家经济社会发展的需要不匹配，也就是说，我们的人力资本的积累有些是无效的。还有大量公共服务设施，由于不是充分考虑到城市化、人口的流动，很快就闲置起来了，也就是说，过去不少投资现在看来是无效的投资。这带来双重风险：经济动能不足的风险和债务风险，而且相互循环扩大。

工业化和市场化推动的人口流动，使我国从一个静态社会变成一个动态社会。应当是让公共服务跟着人走，而不是让人回到原籍去找公共服务，这十分重要。但是我们过去长期形成的静态社会的观念以及社会体制基础，按照户籍、按照地理概念去提供公共服务，在人口流动的背景下就产生了大量的无效投资，比如建的一些学校、修建的道路，过几年一看，学校变成养鸡场，路也变得静悄悄。所以，公共服务供给与公共服务需求的脱节，不只是民生问题没改善，而且造成了经济后劲的不足。我们的创新发展靠什么？靠的是人，靠的是有技能的劳动力，靠的是人才，靠的是人力资本高质量积累。如果在这些方面出现了脱节，那么，我们的经济要转型升级，新旧动能的转换就面临着动能不足的风险。

从现实来分析，这种情况已经是越来越严重了。为什么呢？因为我们的公共服务体制改革没有跟上，比如说教育，比如说医疗，再加上社保等等，这些都涉及到公共服务的问题。科教文卫领域的改革，它的微观基础是事业单位，但是我们现有的事业单位体制的改革是严重滞后的。这样一来，就导致了国家很多的投入不能有效地发挥作用。

我参与各个部门的一些活动比较多，以前见到很多部门的一个共同说法，就是某个部门的工作或者说做的不到位，或者说社会上有点不满啊，给一个理由，就说这是国家财政投入不足。这些年来，财政规模迅速扩大，各个方面的财政投入也随之跟进，财政大把投钱，以至于到了钱多、难花的地步。现在说财政投入不足的少了，但是公共服务体制的改革依然没有实质性的进展。其实，这就涉及到我们改革的一个大的方面，即社会化的改革。过去主要围绕经济去改革就可以了，现在我国发展的整体性特征越来越明显，经济改革往前走，社会改革落在后头，就像两条腿一样，一条腿往前，一条腿跟不上，就劈叉了。这样，国家整体的发展就面临相当大的风险。所以社会领域的改革与公共服务供给、公共服务需求之间的脱节是有关联的。这个问题与财政也是直接有关联的。

要防范上述的三大结构性失衡所造成的公共风险，站在财政金融各自的角度都无法去解决，不能个人只扫门前雪。即使站在部门的角度看起来是正确的事情，但是也可能会产生合成谬误。

4

以公共风险来推动财政金融的协同

从公共风险来看，财政金融当局都是公共风险的管理者，既要及时地化解风险，更要有效地防范风险。

利益大锅饭已经不存在了，但“风险大锅饭”并未消失。预算约束软化，以非市场方式转移风险，如一个国有机构的经营性风险，通过行政方式由另一个国有机构来承担，或者由政府来承担，机构经营者获得了利益，而风险甩给了其他机构或政府。还有私人机构利用“大而不能倒”的地位，或市场垄断地位，向政府转移风险。还有在地方招商引资过程中，以无风险方式来吸引投资者，包揽了本应由投资者承担的几乎所有风险，投资者包赚不赔。还有各种纯粹以转移风险为目的的金融创新，看似以市场方式来运作，实则与庞氏骗局差不多。诸如此类的风险大锅饭，破坏了收益与风险匹配的基本规则，劣化了资源配置，降低了经济效率，扩大了整体风险。对于这类的公共风险，需要财政金融协同去解决。

在既定的制度框架下，相对于公共风险，财政风险本身就是一个政策工具。当公共风险扩大，濒临危机时，政府履行公共责任，没更好的办法，往往只能以扩大财政风险的办法去抑制公共风险。在这种情况下，财政风险不是一种结果，而是控制公共风险的手段。当然，财政风险也有财政管理自身不完善的原因所造成的。所以，这里头也涉及到管理性的财政风险。

从整体来观察，除了管理性的风险，财政风险本身就是履行公共责任的一种工具，财政是社会最后的一道风险防线。所以，财政往往是公共风险的泄洪区，经济、金融、社会各个领域出了重大风险，这个时候要靠财政去兜，财政再兜不住了，出现财政危机，那就让全体国民来兜。若风险进一步蔓延，可能变成社会危机，甚至政治危机。在这个意义上，财政是保持经济社会稳定的最后一道防线。世界各国都是如此做法。

从金融角度来观察，相对于实体经济而言，金融其实也是一个手段。金融风险的防范化解，不能孤立起来，应与实体经济的风险联系起来，通过化解实体经济风险来防金融自身风险。当前存在以防金融风险为目的的倾向，以至于有意无意地忘掉了为实体经济服务这个根本目的。对于金融风险，我认为要区分微观和宏观。微观看，金融机构经营的就是风险，是为风险市场的需求者服务的。从宏观看，金融风险是公共风险，这两个层面的东西是不一样的。但是在现实中怎么样区分市场风险和公共风险呢？这恐怕是一个难题，宏观审慎也只是提出了一个思路和方向，所用的指标依然是微观审慎的那一套。宏观审慎、宏观审慎政策、宏观审慎监管、货币政策、信贷政策、金融市场政策等等都需要细分开来，当前有些东西是混同在一起，政策难以预期、监管难以预期，导致市场预期不稳。

财政金融协同有两个层次：一个是政策的协同，形成各种政策方案组合。再一个是改革的协同，形成改革方案的组合。仅仅政策协同是不够的，还得从改革层面上怎么样配合，怎么样协调？这都是非常重要的。财政金融协同的总的目标是一样的，但具体目标不同。财政目标就是注入确定性，平衡公共风险与财政风险，这超越了平衡财政收支。金融目标主要是稳定流动性，防止经济体系中的资金链变异为风险链。风险本身就是不确定的，风险变成确定性的公共危机事件很难预警，风险与行为关联，很难预测，只能靠平时的观察分析。平时怎么样去进行有效的观察监测？这需要改变金融部门的运作模式，强化后台的分析研究与“政策研发”，减少前台的“政策生产”。提高“政策产品”的质量。当然，在理论上也需要深化研究，为“政策研发”提供支撑。

编辑  徐开杰

责编  胡晓涛、蒋旭

监制  朱霜霜

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